水电站建设利益共享机制相关理论基础与法规

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（一）利益共享的内涵
资源开发领域中利益共享的内涵，主要体现在产权分解、资源开发利益分配及利益补偿三个方面。
关于产权分解。产权是指在法律法规框架下，某一经济主体对稀缺性利益要素及利益要素的不同方面、不同过程所享有的所有权。若某一经济主体对某一资源享有完全占有权，则称之为完全产权，即该经济主体对产权的完全掌控。受生产社会化发展影响，企业生产所需的各类生产要素通常由不同经济主体拥有，即企业的完全产权被分解为不同部分并由不同主体持有，这一过程即为产权分解。产权分解是相对于产权完全占有而言的。依据市场经济的特点与法规要求，企业产权建立在不同经济主体对不同经济要素合法占有的基础之上，且承认不同经济主体对企业产权的所有权。承认产权主体的多元化是产权分解的核心要义。具体到水能资源开发过程，水能资源归国家所有，但在所有权人权益具体落实过程中，需由地方政府代为行使。水能资源开发还涉及开发主体的资本投入及水电站建设对当地居民生活造成的影响等问题。在此背景下，需在产权分解过程中妥善处理各利益相关方的权益关系，最终形成良性循环机制。
资源开发利益分配是指资源开发企业在运营过程中，各利益主体依据其在资源产权中所占比例，对资源开发收益进行分享的过程。假设明确各利益主体在资源产权中的占比，并将其产权转化为企业股份，则各主体的收益由其所持股份及企业经营状况共同决定。实行资源开发利益分配，一方面能够保障各利益主体的产权权益，另一方面通过股份制企业模式将各主体集聚于资源开发领域，既推动了资源开发企业产权多元化的实现，又促进了企业规范化管理结构的形成。这一机制能够调动各资源产权主体合作开发的积极性，避免产权主体间的矛盾摩擦，确保各主体在资源开发中受益，实现资源开发成果共享的目标。
利益补偿是为加大对资源所在地政府及居民的补偿力度，弥补其因资源开发导致生态失衡所承担的额外成本，实现经济、生态与社会协调发展的重要手段。利益补偿主要包括资源补偿与生态补偿，其实现方式主要有：财政转移支付；国家或地区对资源输出地直接投资，实施重大生态建设工程；建立资源、生态补偿费等。利益补偿的具体实践体现在三个方面：一是实行资源折耗补偿。资源具有稀缺性、收益性、权属性、有偿性等特征，与固定资产具备完全相同的资产属性。唯有对资源实行折耗补偿，才能避免资源在开发利用过程中的流失与消减。二是实行资源开发收益反哺。通过刚性措施要求中央政府与资源开发企业，将其所得收益按一定比例再投入到资源所在地的经济建设与生态环境建设中，实现资源所在地社会效益、经济效益与生态环境效益的统一。三是建立补偿基金。通过开征矿产开采补偿税、水电开发补偿税等方式征收资源补偿资金，设立补偿基金，用于资源开发所在地的移民安置、生态建设及库区、矿区维护等工作。
（二）利益共享的意义
利益共享作为一种重要的价值原则与目标导向，具有多方面重要意义。一是缩小利益差距。若社会各阶层成员无法共享社会发展成果，利益差距将在原有基础上持续扩大，进而产生贫富分化。当差距超出部分利益主体的承受底线时，利益矛盾与冲突将突破可控范围。利益共享机制是解决这一问题最行之有效的路径。利益共享不等于平均享有，而是按贡献享有。该机制既要保障所有社会建设者的合理应得利益，又要重点保障"最少受惠者"的利益享有，这意味着在制度设计上需平衡两者关系，适当向因合理原因利益受损的弱势群体倾斜，避免差距过大对社会安定有序造成威胁。
二是保障社会成员的合法权益。利益共享机制包含保障不同阶层利益主体平等参与国家管理的权利，确保每个社会成员平等享有政治权利，防止强势群体与特权群体对其他社会阶层尤其是弱势群体利益的直接或间接侵害。面对当前我国利益主体异质化、利益需求多元化、利益冲突公开化等现实困境，唯有发展社会主义民主、保障人民民主权利、维护人民正当利益，才能为社会和谐有序发展提供坚实的政治基础。
三是缓解社会矛盾。当前我国处于社会转型关键时期，利益需求呈现多元化发展态势，社会各阶层间的利益竞争日趋激烈，由此产生的矛盾与冲突呈现群体化、公开化、尖锐化特征。缓解社会矛盾与冲突的根本手段，是让社会各阶层利益主体公平享有社会共同利益。利益共享机制的基本思路是从利益公平享有出发，探求利益矛盾与冲突的根本解决方法，同时结合合理的利益分配机制、畅通的利益表达机制等，平衡协调多元利益需求关系，进而缓解社会矛盾，实现社会稳定有序。
四是维护大多数社会成员的根本利益，实现共同富裕。社会主义发展的最终目标是实现共同富裕，这与利益共享机制的理想状态高度契合。利益共享机制以维护所有社会成员的根本利益为基点，将实现社会成员共享社会发展成果作为目标。在社会公正价值理念的指导下，政策制定与制度安排需在承认个体合理利益的同时，向弱势群体倾斜，保障其根本利益实现，缩小各利益主体间的差距，最终走向共同富裕。
具体到水电站利益共享，其对于促进库区经济社会发展、流域水电健康发展及调动投资者水电开发积极性等具有重要意义，为形成库区及移民、流域上下游、水电开发主体等多方共赢局面奠定良好基础。鉴于龙头水电站开发受益范围广、涉及主体多元的特点，现以龙头水电站开发为例，阐述实行利益共享的意义。
1.有利于促进库区经济社会发展
我国幅员辽阔，地形与雨量差异显著，导致水能资源呈现"西部多、东部少"的地域分布不平衡特征。按技术可开发装机容量统计，我国经济欠发达的西部12个省（区、市）水能资源约占全国总量的81.46％，其中西南地区云、贵、川、渝、藏五省（区、市）占比达66.70%；而经济发达、用电负荷集中的东部11个省（市）仅占4.88%。我国位于亚欧大陆东南部，濒临世界最大海洋，形成明显的季风气候，多数河流年内、年际径流分布不均，丰、枯季节流量差异悬殊，需建设调节性能优良的水库进行径流调节。但大型水电站建设不可避免地会淹没大量耕地、搬迁大批移民。尽管国家针对水电移民制定了前期补偿补助与后期扶持政策，但大型水电站移民范围广、影响深远，移民生产生活水平恢复需要一定周期。目前我国大部分大型水电站位于西部欠发达地区，库区经济社会发展相对滞后，移民生产生活水平有待提升。建设龙头水电站可大幅提高下游梯级电站的保证出力与发电量，尤其是增加枯期发电量，显著改善梯级电站电能质量，为下游梯级电站所在地区经济社会发展提供有力支撑。然而，我国目前尚未建立梯级补偿效益返还机制，导致"上游电站负担，下游梯级受益""上游地区负担，下游地区受益"等不合理局面。依据社会公平理论，应建立利益共享机制，将发电效益共享给承担巨大淹没代价的龙头水电站所在地，使库区移民获得相应补偿，促进库区经济社会发展。
2.有利于促进流域水电健康发展
大型水库电站投资规模较大，主要体现在两个方面：一方面，为获取较大梯级效益，需建设高坝大库，工程量庞大，叠加水库淹没投资，导致一次性投资较高；另一方面，水库电站调节性能优良，在电力系统中承担调峰、备用、调频等辅助服务任务，装机容量相对较大，发电利用小时数相对较低，致使电能投资成本较高。在当前电能质量无价差或价差较小的情况下，部分此类电站的经济性略显不足。根据我国大型河流水电规划阶段梯级技术经济指标，各河流均设有调节水库，其单位千瓦投资与单位电能投资指标均高于下游梯级电站，有时甚至为下游梯级电站的两倍或更高。实行水电站利益共享，研究龙头水电站发电补偿效益返还机制，有利于保护投资者与地方社会的合法权益，提高龙头水库及调节性能优良梯级水电站的投资与建设积极性，优化水电电源结构，促进水能资源合理利用，提升水电整体质量与效益，实现流域水电可持续发展。
3.有利于促进投资者进行水电开发的积极性
水电站利益共享机制对提高投资者水电开发积极性的作用主要体现在三个方面：一是有利于调动龙头水电站发挥补偿作用的积极性。大型水电站对下游梯级电站具有显著补偿效益，可大幅提高其保证出力与电量，特别是增加枯期电量，提升梯级水电电能质量，是流域梯级水电开发的控制性工程，在流域开发中占据举足轻重的地位。若上游调节水库在调度运行中仅注重自身效益，忽视全梯级整体效益最大化，极易造成水能资源浪费，属于不经济合理的调度模式。因此，应依据卡尔多—希克斯改进理论，实行水电站利益共享，将下游补偿效益与上游水电站共享，补偿上游水电站的损失，同时充分调动龙头水电站发挥补偿作用的积极性，实现流域电站综合效益最大化，促进流域水能资源合理利用。
二是有利于改善龙头水电站财务指标与偿债能力。龙头水电站投资规模大，上网电价相对较高，通常为下游梯级电站的1.2—1.8倍，市场竞争力较弱。对龙头水库梯级电站实施补偿效益偿还，可显著提升大型调节水库的经济性，极大增强龙头水库开发建设积极性。以沅水梯级电站为例，三板溪水电站具有多年调节性能，坝址控制流域面积占沅水全流域的12.3%，对下游梯级电站补偿效益显著。按三板溪水电站核定上网电价0.287元/千瓦时测算，不考虑下游受益电站补偿效益返还时，其全部投资财务内部收益率为7.43%，资本金财务内部收益率为8.4%，投资回收期为15.75年；若考虑下游受益电站补偿效益返还，全部投资财务内部收益率可提升至9.11%（增幅22.6%），资本金财务内部收益率提升至12.47%（增幅48.5%），投资回收期缩短至13.92年（缩短近2年）。实行水电站利益共享，实施发电补偿效益偿还机制，可明显提高龙头水电站的财务内部收益率，改善财务偿债能力。
三是有利于保护龙头水电站投资者的合理收益。龙头水电站对下游梯级电站的梯级补偿效益显著，既可提高下游梯级电站保证出力，又能大幅增加其发电量（尤其是枯期发电量），显著提升电能质量。当前我国水电开发投资主体日趋多元化，同一条河流出现不同开发主体的情况逐渐增多，龙头水电站对下游电站的补偿效益在不同开发主体间的分配问题日益突出。目前关于调节水库开发的建议较多，如入股开发机制（下游被补偿梯级按一定比例股份入股）、补偿机制（下游被补偿梯级将补偿效益按一定比例返还龙头水电站）等。综合考虑市场变化实际情况与可操作性，补偿机制的可行性较强。实行水电站利益共享，有利于提升水电整体质量与效益，促进水能资源合理利用，保护龙头水电站投资者的合法权益。
（三）利益分配原则
利益分配通常应遵循以下原则：
公平原则。公平是利益分配机制的根本原则。各利益相关方作为参与主体，在利益分配中地位平等，享有广泛一致的权利，其实施利益共享的本质均为更好地追求与维护自身利益。利益分配唯有建立在公平基础之上，才能确保参与者共享合作带来的利益，实现互利共赢。
风险原则。在利益共享实施过程中，通常会产生两种结果：一是利益共享后经济效益增加；二是利益共享后损失扩大。从经济学视角分析，对于第一种结果，各参与方在利益分配时应坚持公平原则，依据投入资本比例共享收益；对于第二种结果，各参与方应按照投资比例承担相应风险。实践中，由于各参与方投入资源、经济实力存在差异，折算比例有所不同，对于亏损程度较深的主体应给予适当补偿。这一原则可在一定程度上规避整体风险，消除各参与方的顾虑。
互信原则。各利益相关方之间的相互信任是实现利益共享的前提。唯有相互信任，才能开展有效合作与信息交流共享。社会信任程度越高，主体间交流越深入，政府与社会组织间的协作越紧密。彼此信任度越高，越有利于利益共享的推进，实践中产生的不必要成本也会相应降低。
具体到水电站效益共享，水电站效益既包含公益性（如防洪、供水、灌溉、水资源配置等），也包含盈利性（如发电等）。但公益性效益往往难以货币量化，且其属性决定了无法向受益人群收取增量效益。龙头水电站开发受益范围广、涉及主体多元，其效益分配更为复杂。依据社会福利理论与社会公平理论，本章主要以龙头水库对下游梯级发电补偿效益为研究对象，分析其分配原则。由于补偿效益是龙头水电站与下游梯级电站联合运行的成果，由双方共同创造，应归双方共同所有；同时，龙头水电站库区移民与地方政府为电站建设作出较大贡献，理应共享这部分效益。经综合分析，补偿效益分配应遵循以下原则：
效益共赢共享原则：龙头水库具有投资大、淹没损失大等特点，但其补偿效益显著，补偿效益分配应兼顾各相关方利益，实现龙头水电站本身、下游梯级电站、移民及地方政府等多方共赢共享。
龙头水电站优先原则：补偿效益分配应优先保障龙头水电站正常生产运营，确保其具备财务可行性，在返还电站产生盈余后，剩余部分再与移民及地方政府共享。
政策可行性原则：补偿效益分配应基于相关政策，具备一定研究基础，或相关政策已在水电工程等领域经实践验证，确保补偿效益分配方法的可行性。
促进水能资源可持续发展原则：补偿效益分配应有利于推动水能资源的可持续开发与利用。
（四）利益共享的实践困境及成因
目前我国尚未建立完善的水电站利益共享机制，在利益分配的认知理解、方式方法及保障措施等方面仍存在难点与堵点。
1.实践困境
当前水电站利益共享的实践困境主要体现在以下方面：
（1）利益共享问题客观上较为复杂
水电站利益共享问题具有高度复杂性，相关探索仍处于起步阶段。一是我国水电站开发形式与规模多样。既有单一主体开发，也有多个主体联合开发；既有同一流域或区域开发，也有跨流域或跨区域开发。在讨论利益共享时，往往需采取"一站一策"的方式，难以形成可复制推广的成熟机制。二是水电站利益核算难度大。水电站利益涵盖公益性与盈利性，公益性效益通常难以量化，且无法向受益人群收取增量效益；即便对于发电等盈利性效益，涉及梯级发电时，上下游间的效益划分也极为复杂。三是利益主体贡献量化困难。水电站开发建设涉及中央政府、地方政府、资源开发企业及资源所在地居民等多元主体，不同主体的贡献（如资金投入、土地淹没等）难以精准量化，且各主体对利益分配的期望存在差异，往往难以同时满足。上述问题的客观复杂性，是制约水电站利益共享机制建立的重要因素之一。
（2）利益共享标准不统一、形式单一
在利益共享机制构建过程中，利益分配标准与形式始终是各利益相关方关注的核心。中央政府、地方政府、资源开发企业及资源所在地居民等主体，对利益分配的理念与重点存在差异，在分配标准与形式等方面尚未形成统一规范，相关问题未能实现有效对接。此外，现有实践中利益分配主要采用现金方式，形式较为单一，存在资金被挪用于其他领域、违背分配初衷的风险。
（3）利益共享机制保障措施不全面
利益共享机制保障措施的不全面性主要体现在三个方面：一是缺乏统一的利益协调组织。水电站建设是系统性工程，各环节变化均会对其他部分产生影响。目前利益共享协调主要通过座谈会、沟通会等高层领导会议形式开展，象征性意义较强，在处理跨区域具体问题时，缺乏跨区域行政权威支撑，推进难度大，协调效果不佳。在协调方式上，地方政府多通过向上级政府反映问题等待协调，缺乏政府间的横向协调机制。二是缺乏强有力的法律制度保障。目前水电站利益共享缺乏明确的法律依据，主要依靠工作层面的沟通协商推进。尽管各地签订了部分协议，但此类协议多未量化细化，法律约束力较弱，实施效果很大程度上依赖管理者的自身素养，难以保障合同的合理性与时效性。一旦地方领导发生人事变动，部分协议易沦为"一纸空文"，合作难以持续。即使部分地方以政府规章形式出台相关规定，但由于法律层级较低，对违规行为缺乏强有力的惩罚措施。三是各相关主体信息共享机制不健全。目前水电站地方政府、开发企业等尚未就河流治理、水电站运行、发电效益等信息搭建共享渠道，也未能就水电站建设涉及的利害关系及时与移民沟通。信息不畅通、不精准不仅会影响各地政府决策的有效性，还会导致政府、企业、移民等主体间缺乏信任，难以就利益共享达成共识。